第２節 原子力損害賠償

1．原子力損害賠償紛争審査会における原子力損害の範囲の判定等に関する中間指針等

政府は2011年3月11日の東京電力福島第一、第二原子力発電所事故に関して、原子力損害賠償を円滑に進められるよう、原子力損害の範囲など当事者による自主的な解決に資する一般的な指針の策定等の業務を行うため、原子力損害の賠償に関する法律に基づき、同年4月11日、「原子力損害賠償紛争審査会」（以下「審査会」という。）を設置しました。 審査会においては、被害者の迅速な救済を図るため、原子力損害に該当する蓋然性の高いものから順次、指針として提示することとしており、2011年8月5日、原子力損害の範囲の全体像を示す「東京電力福島第一、第二原子力発電所事故による原子力損害の範囲の判定等に関する中間指針」（以下「中間指針」という。）を策定しました。その間、各省庁に加え、地方公共団体、事業者団体等からヒアリングを行うとともに、17分野76名の専門委員による各分野の被害状況調査を行い、被害状況等の把握に努めました。 その後、審査会では、2011年12月6日に自主的避難等に係る損害に関する中間指針第一次追補、2012年3月16日に政府による避難区域等の見直し等に係る損害についての中間指針第二次追補、2013年1月30日に農林漁業・食品産業の風評被害に係る損害についての中間指針第三次追補、同年12月26日に避難指示の長期化等に係る損害についての中間指針第四次追補を策定しました。 これらは、賠償すべき損害として一定の類型化が可能な損害項目やその範囲等を示したものです。また、これらの指針に明記されていない損害についても、事故との相当な因果関係がある損害と認められるものは賠償の対象となり、東京電力には、個別具体的な事情に応じた柔軟な対応を求めています。

2．原子力損害賠償紛争審査会における指針等を踏まえた賠償基準の策定・請求受付の開始

東京電力における原子力損害に係る賠償の基準については、順次策定が行われています。2015年6月に閣議決定された「原子力災害からの福島復興の加速に向けて」改訂を踏まえ、東京電力は、避難指示解除準備区域・居住制限区域における精神的損害賠償について、早期に避難指示が解除された場合においても、帰還した住民の方々の生活再構築のためには復興支援を通じた避難指示解除準備区域・居住制限区域全体としての環境整備が必要となる点を踏まえ、2015年8月より追加賠償の受付を開始しました。また、東京電力は、避難指示区域内外の商工業等に係る新たな営業損害賠償についても、同閣議決定を踏まえ、同年8月より受付を開始しました。

2014年7月から受付を開始している住居確保に係る損害賠償については、原子力損害賠償紛争審査会（2016年1月28日開催）において住居確保損害に係る福島県都市部の平均宅地単価が見直されたことを踏まえ、東京電力は、住居確保にかかる費用の賠償における賠償上限金額の見直しを行いました。引き続き、東京電力には被害者の実態に沿った適切な賠償を実施するよう求めてまいります。

3．原子力損害賠償紛争解決センターの取組状況

原子力損害賠償紛争審査会は、今回の東京電力福島第一、第二原子力発電所事故により被害を受けた方々の原子力事業者(東京電力)に対する損害賠償について、円滑、迅速、かつ公正に紛争を解決することを目的として、同審査会の下に「原子力損害賠償紛争解決センター」を設置し、2011年9月、東京都港区と福島県郡山市の2か所において業務を開始しました。同センターにおいては、事故の被害を受けた方からの申立てにより、仲介委員が当事者双方から事情を聴き取って損害の調査・検討を行い、双方の意見を調整しながら和解案を提示する、和解の仲介業務を実施しています。

同センターでは、2012年2月以降、多くの申立に共通すると思われる問題点に関して一定の基準を示す「総括基準」を順次策定・公開しており、2016年3月末までに14本の総括基準を策定・公開しています。　また、今後の賠償を円滑に進めていく上での参考とするため、センターで実施されている和解仲介手続を広く周知し、和解事例を紹介しています。具体的には、パンフレット等で周知するほか、代表的な和解事例を盛り込んだ小冊子を作成し、被害者の方々の手元において頂くため、被災自治体等に配布しました。

さらに、申立案件の審理の迅速化を図るため、仲介委員を約280名まで増員するなど、センターの体制の強化を図っており、標準的な申立ては半年程度で解決しています。

4．原子力損害賠償補償契約に関する

法律に基づく措置　政府は、原子力損害賠償補償契約に関する法律に基づき、原子力損害賠償補償契約を原子力事業者と締結しており、地震、噴火等により原子力損害が発生した場合には、この契約に基づく補償金を支払うこととなっています。

東京電力福島第一原子力発電所事故を受け、政府は、2011年11月、原子力損害賠償補償契約に基づき、同発電所分の1,200億円を東京電力へ支払いました。

また、東京電力福島第二原子力発電所において発生した原子力事故についても、原子力損害賠償補償契約に基づき、2015年3月に同発電所分の約689億円を東京電力へ支払いました。

5．原子力損害賠償・廃炉等支援機構

（1）設立の背景

2011年3月11日の東日本大震災により、東京電力福島原子力発電所事故による大規模な原子力損害が発生したことを受け、同年6月14日に「東京電力福島原子力発電所事故に係る原子力損害の賠償に関する政府の支援の枠組みについて」が閣議決定されました。具体的には、政府として、これまで原子力政策を推進してきたことに伴う社会的な責任を負っていることに鑑み、

①被害者への迅速かつ適切な損害賠償のための万全の措置

②東京電力福島原子力発電所の状態の安定化・事故処理に関係する事業者等への悪影響の回避

③電力の安定供給の3つを確保するため、「国民負担の極小化」を図ることを基本として、損害賠償に関する支援を行うための万全の措置を講ずることが確認されました。

こうした中、2011年8月10日に原子力損害賠償支援機構法及び関連する政省令が公布・施行され、原子力事業に係る巨額の損害賠償が生じる可能性を踏まえ、原子力事業者による相互扶助の考えに基づき、将来にわたって原子力損害賠償の支払等に対応できる支援組織を中心とした仕組みを構築するため、同年9月12日に原子力損害賠償支援機構が設立されました。

また、東京電力福島第一原子力発電所について、溶融燃料の取り出しや汚染水の処理など廃炉に向けた取組は、完了までに長い期間を要する極めて困難な事業であり、その推進に当たっては、国内外の叡智を結集し、予防的かつ重層的な取組を進める必要があるため、廃炉を適正かつ着実に進められるよう、国が前面に出て、技術的観点からの企画・支援と必要な監視機能を強化する新たな体制の構築に取り組むべく、原子力損害賠償支援機構の業務に、「廃炉関係業務」を追加すること等を定めた「原子力損害賠償支援機構法の一部を改正する法律案」を2014年2月に国会に提出し、同年5月に成立しました。同年8月18日に原子力損害賠償支援機構が原子力損害賠償・廃炉等支援機構に改組されました。

なお、原子力損害賠償・廃炉等支援機構法の附則において、原子力損害賠償の実施状況等を踏まえ、原子力損害の賠償に関する法律の改正等の抜本的な見直しを始めとする必要な措置を講ずるものとされています。

（2）原子力損害賠償・廃炉等支援機構による賠償・廃炉支援の枠組み

①原子力事業者からの負担金の収納

機構は、機構の業務に要する費用に充てるため、原子力事業者から負担金の収納を行います。機構は、毎事業年度、損益計算において利益が生じたときは、原子力損害が発生した場合の損害賠償の支払等に対応するため、損害賠償に備えるための積立てを行います。

②機構による通常の資金援助

機構に、電気事業、経済、金融、法律、会計に関して専門的な知識と経験を有する者からなる「運営委員会」を設置し、原子力事業者への資金援助に係る議決等、機構の業務運営に関する議決を行います。原子力事業者が損害賠償を実施する上で機構の援助を必要とするときは、機構は、運営委員会の議決を経て、資金援助（資金の交付、株式の引受け、融資、社債の購入等）を行います。

機構は、資金援助に必要な資金を調達するため、政府保証債の発行、金融機関からの借入れをすることができます。

③機構による特別資金援助

(ア)特別事業計画の認定機構は、原子力事業者に資金援助を行う際に政府の特別な支援が必要な場合、原子力事業者と共に「特別事業計画」を作成し、主務大臣の認定を受けることが必要です。

特別事業計画には、原子力損害賠償額の見通し、賠償の迅速かつ適切な実施のための方策、資金援助の内容及び額、経営の合理化の方策、賠償履行に要する資金を確保するための関係者（ステークホルダー）に対する協力の要請、経営責任の明確化のための方策等について記載し、機構は、計画作成に当たり、原子力事業者の資産の厳正かつ客観的な評価及び経営内容の徹底した見直しを行うとともに、原子力事業者による関係者に対する協力の要請が適切かつ十分なものであるかどうかを確認します。

その上で、主務大臣は、関係行政機関の長への協議を経て、特別事業計画を認定することとなります。

(イ)特別事業計画に基づく事業者への資金援助

特別事業計画の認定後、政府は、機構による特別事業計画に基づく資金援助（特別援助）を実施するため、機構に国債を交付し、必要に応じて、機構は政府に対し国債の償還を求め（現金化）、原子力事業者に対し必要な資金を交付します。

政府は、国債が交付されてもなお損害賠償に充てるための資金が不足するおそれがあると認めるときに限り、予算で定める額の範囲内において、機構に対し、必要な資金の交付を行うことができます。

(ウ)機構による国庫納付原子力事業者は、機構の事業年度ごとに、機構の業務に要する費用に充てるため、機構に対し、一般負担金を納付します。特別事業計画の認定を受けた原子力事業者は、一般負担金に加えて、特別負担金を納付します。

機構は、負担金等を原資として国債の償還額に達するまで国庫納付を行います。

ただし、政府は、負担金によって電気の安定供給等に支障を来し、または利用者に著しい負担を及ぼす過大な負担金を定めることとなり、国民生活・国民経済に重大な支障を生ずるおそれがある場合、予算で定める額の範囲において、機構に対し、必要な資金の交付を行うことができます。

(エ)損害賠償の円滑化業務　機構は、損害賠償の円滑な実施を支援するため、

(ⅰ)被害者からの相談に応じ必要な情報の提供及び助言を行うとともに、(ⅱ)原子力事業者が保有する資産の買取り、及び(ⅲ)賠償支払の代行(原子力事業者からの委託を受けて賠償の支払、国または都道府県知事の委託を受けて仮払金注の支払)を行うことができます。

④廃炉等を実施するために必要な技術に関する研究

及び開発の企画・推進機構は、廃炉等技術委員会の議決及び主務大臣の認可を経て、「廃炉等を実施するために必要な技術に関する研究及び開発に関する業務を実施するための方針」を定めました。この方針に基づき、廃炉を実施するために必要な技術に関する研究及び開発の企画、調整及び管理に関する業務を実施しています。その一環として、政府が主導する研究開発事業について、これまでに実施された事業の評価を行うとともに、今後実施する事業の企画に参画しています。

⑤廃炉等の適正かつ着実な実施の確保を図るための助言、指導及び勧告

機構は、法定業務である｢廃炉等の適切かつ着実な実施の確保を図るための助言、指導及び勧告｣及び｢廃炉等を実施するために必要な技術に関する研究及び開発｣の一環として、「東京電力(株)福島第一原子力発電所の.廃炉のための技術戦略プラン」を策定します。今後の廃炉を安全かつ着実に実施する観点から、中長期的観点から専門的な検討を行い、特に、溶け落ちた核燃料の取り出しや廃棄物の対策について、重点的に検討し戦略を策定します。この戦略については、実効性を高めていくために、現場の状況や研究開発の成果を踏まえて絶えず見直します。また、使用済み燃料の取り出しや汚染水の対策についても、事故収束に向けた技術的な観点から、助言、指導、勧告を行います。

6．特別事業計画認定の経緯

①2011年11月4日に特別事業計画を認定　(緊急特別事業計画の認定)

②2012年2月13日に認定特別事業計画の変更認定　(緊急特別事業計画の一部変更認定)

③同年5月9日に認定特別事業計画の変更認定　(総合特別事業計画の認定)

④2013年2月4日に認定特別事業計画の変更認定　(総合特別事業計画の一部変更認定)

⑤同年6月25日に認定特別事業計画の変更認定　（総合特別事業計画の一部変更認定）

⑥2014年1月15日に認定特別事業計画の変更認定　（新・総合特別事業計画の認定）

⑦同年8月8日に認定特別事業計画の変更認定　（新・総合特別事業計画の一部変更認定）

⑧2015年4月15日に認定特別事業計画の変更認定　（新・総合特別事業計画の一部変更認定）

⑨同年7月28日に認定特別事業計画の変更認定　（新・総合特別事業計画の一部変更認定）

⑩2016年3月31日に認定特別事業計画の変更認定　（新・総合特別事業計画の一部変更認定）

政府は、東京電力による迅速かつ適切な賠償の実政府は、東京電力による迅速かつ適切な賠償の実施を確保するため、2011年11月に機構及び東京電力により政府宛に申請された特別事業計画を初めて認定しました。政府は、東京電力による迅速かつ適切な賠償の実施や経営合理化等を含む改革を着実に実施するため、2012年5月には、認定特別事業計画の変更の認定（「総合特別事業計画」の認定）を行いました。当該計画においては、その時点での要賠償額の見通し2兆5,462億7,100万円から、原子力損害の賠償に関する法律第7条第1項に規定する賠償措置額として既に東京電力が受領している1,200億円を控除した金額2兆4,262億7,100万円を、損害賠償の履行に充てるための資金として交付することとしていました。その後、新たな賠償基準の策定等により、要賠償額が増額する見通しとなったため、政府は、2013年2月及び6月に、それぞれ認定特別事業計画の変更（総合特別事業計画の一部変更）の認定を行いました。その後、同年12月に原子力災害対策本部決定・閣議決定された「原子力災害からの福島復興の加速に向けて」において、国と東京電力の役割分担が明確化されたこと等を受けて、政府は、2014年1月、認定特別事業計画の変更認定（「新・総合特別事業計画」の認定）を行いました。当該計画において、東京電力は、「責任と競争」の両立を基本に、東京電力グループ全体として賠償、廃炉、福島復興等の責務を全うしていくとともに、電力の安定供給を貫徹しつつ、電力システム改革を先取りした新たなエネルギーサービスの提供と企業価値向上に取り組むこととしています。なお、当該計画では、機構は東京電力に対し、「新・総合特別事業計画」申請時点（2013年12月27日）の要賠償額の見通しから前述の1,200億円を控除した金額4兆4,788億4,400万円を、損害賠償の履行に充てるための資金として交付することとしていました。その後、新たな賠償基準の策定等により、要賠償額が増額する見通しとなったため、政府は2014年8月8日、2015年4月15日、2015年7月28日、2016年3月31日に新・総合特別事業計画の一部変更の認定を行いました。また、2015年7月28日の新・総合特別事業計画の一部変更認定では、要賠償額の増額に加え、賠償や廃炉等に関する取組（6月の閣議決定を踏まえた営業損害の一括賠償等の措置、廃炉ロードマップ等を踏まえた取組体制の強化等）についても更新しています。最新の当該計画における資金交付の時期については、要賠償額から1,889億2,666万円を控除した7兆4,695億8,633万円のうち、既に機構が交付した約5兆9,940億円を控除した金額を、2016年度までに交付する予定となっています。

＜新・総合特別事業計画のポイント＞

（2014年１月15日認定、2014年8月8日、2015年4月15日、2015年7月28日、2016年3月31日一部変更認定)

①原子力損害の賠償

現時点における要賠償額の見通しは7.7兆円となっているが、東電は、2015年の閣議決定を踏まえ、第２事故の原因者として被害者の方々に徹底して寄り添い、賠償額の増加にとらわれずに最後の一人まで賠償を貫徹するとともに、国の自立支援施策の展開に最大限協力する。

引き続き迅速かつきめ細やかな賠償を徹底するとともに、原子力損害賠償紛争解決センターによる和解仲介案を尊重する。また、中間指針第四次追補関連等の賠償に係る未請求者の個人の方に対しても、ダイレクトメールのご送付や、電話連絡、戸別訪問によるご請求の呼びかけ等を実施し、賠償の貫徹に努めていく。

②福島復興に向けた取組

福島復興本社の設立（2013年1月）以降、東京電力は、「10万人派遣プロジェクト」 により、社員一人ひとりが、被災現場や避難場所に足を運び、被害者の方々や、地元自治体のご意見・ご要望を地道に承り、除染や復興の推進活動に全力を注いできた。今後はさらなる福島復興の加速化に向け、東電は、「10万人派遣プロジェクト」による社員の派遣を継続し、特に生活環境の整備や農業漁業商工業の再開支援へのご協力などに人的・技術的資源を集中投入する。また、福島復興本社における企画立案機能のさらなる強化等のため、500人規模の管理職の福島専任化を行い、国や自治体との連携加速、産業基盤の育成や雇用創出に主体的に取り組む。加えて、同本社は、今後帰還される住民に先立って、Jヴィレッジから避難指示区域内に移転する。さらに、復興の中核となる産業基盤の整備や雇用機会の創出に向け、国と連携して「先端廃炉技術グローバル拠　点構想」の実現に尽力するほか、世界最新鋭高効率石炭火力の建設を進めるなど、人材面・技術面・資金面において東電自らの資源を積極的に投入する。

③事故炉の安定収束・廃炉と原子力安全

東京電力は、福島第一原子力発電所の汚染水問題への対応を真摯に反省し、ハード・ソフト両面の対策、現場のモチベーション向上策などを総合的に実施する。加えて、1兆円超の追加支出枠を合理化などによって捻出するほか、多核種除去設備（ALPS）増強によるRO濃縮塩水の浄化（トリチウム以外）、福島第一原子力発電所5・6号機の廃炉及びモックアップ実機試験への活用を行う。

また、国のガバナンスの下で廃炉・汚染水対策を国家的プロジェクトとして完遂するため、原子力部門から独立した「福島第一廃炉推進カンパニー」を創設し、事故対処に集中できる体制を整備するとともに、我が国の専門的知見を有する社内外の人材の積極的な活用により、廃炉等に係る技術的課題を克服できるよう、オールジャパンの体制で取り組む。

これらにより、東京電力は、廃炉・汚染水対策について事故後の緊急的な対応を改め、国とともに30～ 40年にわたる長期的な廃炉作業を、緊張感を持って着実に進めていく。また、事故炉の廃炉対策など技術開発や人材育成を通じて広く世界に貢献するため、国とともに廃炉や原子力安全に関する研究開発のための国際的プラットフォームの整備を進める。

さらに、従来の安全文化・対策に対する過信と傲りを一掃し、不退転の覚悟を持って原子力部門の安全改革に取り組むことで、世界最高水準の安全意識と技術的能力、社会との対話能力を有する原子力発電所運営組織を実現していく。

④経営の合理化のための方策

東京電力は、2012年4月の総合特別事業計画策定後、外部専門家を活用した調達改革、リスク限度の精緻化・見直しなどに踏み込んだ抜本的な合理化を断行し、計画を上回る成果を挙げつつある。また、社内カンパニー制・管理会計を導入し、全社へのコスト意識の徹底を図ってきた。今後もこれらを徹底し、総特目標に1.4兆円上積みし、10年間累計で4.8兆円のコスト削減を目指す。

こうした合理化を始めとする様々な経営努力により、自己資本比率を高め、2016年度中の公募社債市場への復帰を目指す。

⑤HDカンパニー制の下での事業運営の方向性

今後の競争激化や震災後の節電の定着などを踏まえると、事業基盤である電力需要の中期的な減少リスクは否定できない。このような前提の下、東電は、HDカンパニー制を活用した徹底的なビジネスモデルの改革を推進する。

具体的には、福島復興本社と廃炉を含む原子力事業、グループ本社機能を持つ持株会社の下に、燃料・火力、送配電、小売の各事業子会社を設置する。これにより、持株会社は、経営層によるグループ全体のマネジメントを行うとともに、賠償、廃炉、福島復興に責任を持って取り組み、東電グループとして「事故責任の貫徹」を堅持する。また、各事業子会社は、事業の特性に応じた事業戦略を実現し、我が国経済全体に貢献しつつ、企業価値を向上させる。

7．賠償の実績

東京電力における原子力損害については、原子力損害賠償紛争審査会が策定した中間指針等において、政府による避難等の指示等により避難の対象となった十数万人規模の住民や事業活動の断念を余儀なくされた多くの事業者等に対して、賠償すべき損害として一定の類型化が可能な損害項目やその範囲等が示されています。東京電力は、中間指針等を踏まえ、政府による避難等の指示等によって避難を余儀なくされたことによる精神的損害賠償、財物賠償、営業損害に係る賠償等に加え、中間指針第一次追補で示された自主的避難等対象区域における自主的避難等に係る損害の賠償について、被害者の個別の状況を踏まえて実施しており、2016年3月25日現在で、約5兆9,722億円の支払いが行われています。