第2節 国内における石油製品サプライチェーンの維持

1.石油政策の変遷

(1)石油業法、緊急時二法等の制定

第二次世界大戦の終了後、1951年から民間企業による石油輸入が再開されたものの、当時の我が国の外貨資金は極めて限られていたため、原油及び石油製品の輸入も他の物資の輸入と同様に「外貨割当制度」の下に行われていました。その後、日本経済の急速な発展に伴い、自由貿易を基調とする国際経済社会において応分の責任を果たすことが求められ、我が国においても世界の大勢である貿易自由化の体制を早急に確立することが緊急の課題になりました。日本政府は、1960年6月に「貿易・為替自由化計画大綱」を決定し、これに伴い1962年10月には石油輸入の大部分を占める原油の輸入自由化を行いました。石油輸入の自由化は、外貨の割り当てを通じて原油及び石油製品の輸入の調整ができなくなることを意味するため、日本経済における石油の重要性にかんがみ、1962年に石油業法(原油輸入の自由化に対応した石油産業の基本法)を制定しました。石油業法は、石油精製業等の事業活動を調整することによって石油の安定的かつ低廉な供給の確保を図ることを目的とするもので、石油供給計画の策定や石油精製業の許可、届出等について定めました。

その後、1970年代における二度のオイルショックは我が国の社会経済や国民生活に大きな打撃を与えた出来事であり、1973年12月に、このような危機を未然に防止し、また危機的な状況に対処するための緊急時二法(石油等の重要な物資の価格及び需給の調整等に関する緊急措置を定めた「国民生活安定緊急措置法」と、石油の大幅な供給不足が生じた際の石油の適正な供給確保と石油使用の節減のための措置について定めた「石油需給適正化法」)を制定しました。また、前述のとおり、石油の備蓄を確保することにより、石油の供給が不足する事態が生じた場合でも石油の安定供給を確保するため、1975年12月に「石油備蓄法(現:「石油の備蓄の確保等に関する法律」(以下「備蓄法」という。))」を公布し、石油の備蓄目標を定めるとともに、石油業者に石油の備蓄を義務付けました。

これらに続き、ガソリンの安定供給と品質確保の徹底等を目的としてサービスステーション(SS)の登録や品質確保義務等について定めた「揮発油販売業法」(1976年11月公布)、一定の秩序の下でガソリン・灯油・軽油の輸入を促進することを目的にガソリン、灯油、軽油の三油種の輸入を精製業者に限定した「特定石油製品輸入暫定措置法(以下特石法)」(1985年12月公布)が定められました。

(2)規制緩和の推進

1987年以降、石油産業の国際競争力の確保、経営や流通の自由度の確保に基づく経済の活性化を図るための石油産業に対する規制緩和措置を進めており、その施策は1993年以前の第一次規制緩和と1996年以降の第二次規制緩和に整理されます。

第一次規制緩和(1987年~1993年)

第二次オイルショック以降、市場メカニズムを通じて民間の活力を極力尊重し、経済の活性化を図ることを目的に、石油産業の生産・販売活動に対する規制の緩和を順次以下のように進めました。

○1987年7月 二次精製設備許可の弾力化

○1989年3月 ガソリン生産枠指導(PQ)の廃止

○1989年9月 灯油の在庫指導の廃止

○1990年2月 SS建設指導と転籍ルールの廃止

○1991年9月 一次精製設備許可の弾力化

○1992年3月 原油処理枠指導の廃止

○1993年3月 重油関税割当(TQ)制度の廃止

この第一次規制緩和のプロセスにおいては、石油業法、揮発油販売業法の運用上、平常時において石油産業の生産・販売活動を競争制限的に規制していた点を見直し、国内石油市場を一定の枠組みの中で競争的市場に再構築することを念頭に置いたものでした。

第二次規制緩和(1996年~2002年)

第一次規制緩和の段階では、生産、販売の一部に競争がもたらされましたが、輸入に関する規制は依然として残っていました。特に、ガソリン、灯油及び軽油の輸入は、特石法によって、事実上、精製業者以外の事業者が行うことは認められませんでした。生産、販売に限らず、輸入分野にまで規制が緩和されたのが第二次規制緩和に当たります。

バブル経済の崩壊、円高の進行等の経済情勢の変化に伴い、第一次規制緩和から一歩踏み込んで、公正な競争原理を確保しつつ、安定供給と効率的供給のバランスのとれた石油製品の供給を実現するために、国際的な競争も視野に入れ、国内市場の新たな枠組み作りを目指し、1995年4月、特石法の廃止を含む「石油製品の安定的かつ効率的な供給の確保のための関係法律の整備に関する法律」(石油関連整備法)を公布、揮発油販売業法を「揮発油等の品質の確保等に関する法律」(以下「品確法」という)として改正するに至りました。この改正は石油製品の輸入の自由化に伴う国内市場の石油製品の品質多様化に対応し、ガソリンのみならず、灯油、軽油についても、品質の確保を図ることを目的とするもので、揮発油販売業者の登録制度、規格に適合しない燃料油の販売規制について定めています。

1997年6月に、石油審議会において、石油流通の一層の効率化、透明化、公正化に向けた報告書が取りまとめられ、その指針を受け、次のような制度的な措置を実施しました。

1997年7月 石油製品輸出承認制度見直し(包括承認制の導入・輸出の自由化)

1997年12月 サービスステーション(SS)の供給元証明制度の廃止

また、セルフ給油方式の導入について、総務省消防庁の「給油取扱所の安全性等に関する調査検討委員会」において安全・保安面から検討した結果、消防法関係法令の所要の改正を行い、1998年4月から、監視員が常駐する有人給油方式のセルフ給油を解禁としました。

更に、1998年6月の石油審議会石油部会基本政策小委員会報告書(答申)においては、昨今の環境変化を踏まえた今後の石油政策の基本的な考え方として、危機の予防・回避のため、国際石油市場の機能を評価しつつも、一方で、市場が機能しない場合に備えた政策展開の重要性が指摘されました。また、石油精製業をめぐる制度に関しては、平時における需給調整規制の廃止等が提言されました。これを踏まえ、2002年に石油業法が廃止され、石油産業での自由化が完成しました。

規制緩和の効果

最近の規制緩和により、石油製品の輸入への新規参入の促進、ガソリン価格を中心とする石油製品価格の低下等の効果がもたらされました。

新規参入等については、特石法の廃止による輸入自由化等の規制緩和措置を受け、従来の精製・元売会社に加え、総合商社等が新たに石油製品の輸入を開始しました。更に、大手流通業者等異業種、外資系企業もサービスステーション(SS)に参入しています。また、セルフサービスステーション(SS)も2011年度末で8,596カ所となり、依然増加しています。一方、1994年の特石法廃止の検討開始を契機とした価格競争の激化の結果、サービスステーション(SS)数及び事業者は1994年をピーク(60,421カ所(登録業者数31,599))に減少傾向にあり、2011年度末には37,743カ所(登録事業者数19,140)まで減少しました。

ガソリン価格等の低下については、特石法廃止の検討が開始された1994年以降2000年にかけて、自由化を先取りした競争の激化等の影響により、ガソリンを中心に石油製品価格が大幅に低下しました。こうした中で、例えば、2000年1月に公表された経済企画庁(当時、内閣府)の試算によれば、規制緩和によるガソリン価格低下により、約1兆4,000億円もの利用者へのメリットが発生しているとされました。

2.石油産業等の動向

(1)経営基盤の強化に向けた取組

国内石油需要の減少、地球環境問題への対応等厳しい経営環境に直面している中、グループや業種の枠を超えた提携・経営統合による精製・物流の効率化や経営合理化等に取り組んでいます。2008年10月に新日本石油と九州石油が経営統合、2010年7月に新日本石油と新日鉱ホールディングスが経営統合を行い、JXホールディングスが発足する等、既存グループの枠組みを超えた取組が進みました。

また、2010年4月に出光興産㈱と三井化学㈱が、千葉地区のエチレン装置の運営統合に係る有限責任事業組合(LLP)の設立を発表したり、2010年10月にJXホールディングス㈱傘下のJX エネルギーが、中国天然ガス集団公司との間で大阪製油所を合弁会社化すること等、国内の精製・元売業の枠組みにとどまらない取組も見られました。2011年度の国内の石油精製能力と原油処理量を比べますと、精製能力457万バレル/日(1日当たり・バレル)に対し、原油処理量は399万バレル/日となりました。国内の燃料油の需要は、今後大幅な減少となる見通しであり、国内における石油の安定供給の確保のためにも、石油精製業者の経営基盤の強化を図り、我が国石油産業の供給基盤を強化しました。

(2)環境保全に向けた取組

我が国においては、大気環境を保全するため、1968年に大気汚染防止法(以下大防法)が制定されました。この法律は大気汚染に関して国民の健康を保護するとともに、生活環境を保全することを目的としています。同法では固定発生源(工場や事業場)等から排出される大気汚染物質について、物質の種類ごと、排出施設の種類・規模ごとに排出基準等が定められています。大防法制定以来、硫黄酸化物(SOx)及び窒素酸化物(NOx)の排出量の着実な削減が行われました。1960年代から1970年代には、排煙脱硫装置の設置が急激に進み、二酸化硫黄に係る環境基準の早期達成に貢献しました。また、NOx についても、低窒素酸化物燃焼技術の開発や排煙脱硝装置の設置が進みました。SOx 及びNOx については、施設単位の排出規制に加えて、国が指定する地域において、都道府県知事が策定する総量削減計画に基づき工場単位の総量規制が行われています。

一方、1970年代から1980年代には、深刻化した光化学スモッグ対策として、ガソリン自動車に対する排出ガス規制が本格化し、1975年2月からガソリンの無鉛化が実施されました。

なお、近年、一部の事業者において、大防法の排出基準の超過があった場合にその測定結果を改ざんする等の不適正事案が見受けられたことから、2010年5月にばい煙の測定結果の改ざん等に対する罰則の創設等を内容とする大防法の一部改正が行われ、2011年4月に施行されました。また、改正法施行前の2011年2月から3月にかけて、一部の事業者におけるばい煙の測定及びばい煙発生施設の届出義務に係る不適切な事案が発覚したことから、関係者に大防法の遵守について周知徹底を行うよう、要請しました。

また、我が国においては、深刻化する大都市地域の大気汚染に対応するため、ディーゼル自動車等の排出ガス規制強化に加え、「自動車から排出される窒素酸化物及び粒子状物質の特定地域における総量の削減等に関する特別措置法」(自動車NOx・PM 法)に基づき、NOx及び粒子状物質(PM)の総量削減対策を実施しており、2007年5月には、局地における大気汚染防止対策の強化を図るため、その一部が改正され、2008年1月には、改正自動車NOx・PM 法が施行されました。

更に、建設機械、農業機械、産業車両等の特殊自動車から排出されるNOx・粒子状物質等による大気汚染の防止を図るため、2005年5月に「特定特殊自動車排出ガスの規制等に関する法律」(オフロード法)を制定し、これまで未規制であった公道を走行しない特殊自動車に対する排出ガス規制が2006年10月から実施され、2011年より一部規制が強化されることとなりました。

自動車排出ガスの更なる低減と燃費の更なる向上を図るため、軽油・ガソリン中の硫黄分を10ppm まで低減した、いわゆる「サルファーフリー燃料」の早期導入・普及(軽油は2007年、ガソリンは2008年)が必要との審議会の答申を受けて、大防法及び品確法によって、軽油・ガソリン中の硫黄分を10ppm 以下と定めました。また、石油業界では強制規格化に先駆けて、2005年1月から自主的にサルファーフリー軽油・ガソリンの全国(離島・沖縄を除く)供給を開始しました。

一方、国は、この規制に先駆けてサルファーフリー燃料を供給する事業者に対し、新たに必要なコストの一部をその供給量に応じて補助する制度を2004年度から2006年度にわたって実施し、品確法の改正により、サルファーフリー軽油の強制規格化(2007年1月)及びサルファーフリーガソリンの強制規格化(2008年1月)を行いました(第322-2-1)。

【第322-2-1】ガソリン及び軽油における硫黄分低減への取組

【第322-2-1】ガソリン及び軽油における硫黄分低減への取組

(出所)
資源エネルギー庁作成

3.2010(平成22)年度において石油産業の国際競争力・経営基盤の強化に関して講じた施策

(1)強靱な経営基盤の構築

我が国石油精製業の精製能力の高度化を進めるとともに、石油化学産業などの異業種との連携による石油コンビナート全体の機能強化を図り、国内に石油を安定的に供給する上で不可欠な我が国石油産業の供給基盤の強化を図りました。

コンビナート連携石油安定供給対策事業(3,600百万円)

製油所の競争力強化、原油処理量の削減等を通じ、石油の安定供給の確保等のため、各地区のコンビナートの特長を活かした連携設備(重油分解設備、LNG 冷水活用設備等)の効果的設置を実施しました。

○石油製品流通網維持強化事業(200百万円)

 石油製品販売業者であるSS(サービスステーション)の撤退等により、石油製品の供給不安が生じている地域についての実態調査を行い、当該実態調査結果を踏まえた実証事業を実施しました。

○石油製品販売業経営効率化促進事業(1,200百万円)

 複数のSS を所有する事業者が一つまたは複数のSSを廃止する場合等に、事業者が操業を継続する他のSSの設備の省エネルギー化等を支援することにより、SS事業者の競争力強化を図るため、リース助成を実施しました。

○灯油配送合理化促進事業(450百万円)

 地域における灯油の安定供給を確保するため、寒冷地・石油の供給不安地域においてSS を経営している事業者が行う灯油配送の合理化(配送用ローリーの共同所有、共同配送システムの導入等)の促進に係る取組を支援しました。

○給油所次世代化対応支援事業(997百万円)

 石油製品販売業の経営基盤を強化するため、電気自動車等の次世代自動車の普及等を見据えた新たなビジネスモデルを構築するとともに、新たなビジネスモデルを支える人材の育成を支援しました。

○グリーン・ステーション普及実現化事業(200百万円)

 次世代SS の一つのモデルとして、地球温暖化対策等に資するSS(グリーンSS)の設置を支援し、IT 環境の高度化等の実証事業を通じて効果を「見える化」すること等により、当該SS の普及を促進し、SS の経営基盤の将来に向けた強化等を図りました。

石油製品流通合理化支援事業(2010年度繰り越し分100,400百万円)

離島における石油製品の運送コストの低減のため、地域の関係者間による合理化策検討への支援や、コスト低減効果の見込まれる設備投資に対する補助を行いました。

○離島ガソリン流通コスト支援事業(3,100百万円)

 2011年度より、本土に比べて割高となっている離島の揮発油販売事業者等が、島民等にガソリンを販売する際に、実質的なガソリン小売価格が下がるよう支援措置を講じました。また、揮発油販売事業者等が行うガソリン販売に関する検査や設備等の補修及び導入に対する補助を行いました。

サービスステーション(SS)経営基盤の強化支援

石油製品販売業が「石油のサプライチェーン」の最前線としての役割を担うことを可能とするため、品質や価格等に関する公正・透明な競争環境の整備を目指して、関係法令の適切な運用を行いました。

また、地下タンクの入替などのサービスステーション(SS)が地域社会と共生していくために不可欠となる環境対応、地元自治体や住民等との連携によるサービスステーション(SS)過疎地や離島などの地域における課題の解決、事業提携強化による効率性向上などの流通合理化や電気自動車の普及を見据えた新たなビジネスモデルの構築等を通じたSS経営基盤の強化に対する支援を行いました。

精製機能集約強化事業(4,450百万円)

持続的な石油の安定供給確保の観点から石油精製業者の経営基盤強化を図るため、精製機能の集約強化に必要な費用の補助を行いました。

(2)環境への適合

石油燃料次世代環境対策技術開発事業(699百万円)

大気保全を前提としつつ、二酸化炭素削減(燃費向上)、燃料多様化(バイオマス利用拡大)及び自動車の排出ガスによる環境負荷を低減するため、自動車の排出ガス低減及び二酸化炭素排出抑制に必要となる燃焼技術と燃焼品質の適合化に関する技術開発を実施しました。

革新的次世代石油精製等技術開発事業(2,058百万円)

原油の重質化や製品需要の軽質化への対応及びオイルサンド等の非在来型原油の有効活用の観点から、革新的な石油精製技術開発を実施しました。

重質油等高度対応処理技術開発事業(1,230百万円)

石油精製プロセスにおける反応装置等の最適化のため、分子レベルでの詳細組成構造解析を行い、その結果をもとに反応や分離挙動等をシミュレーションするペトロリオミクス技術の開発を実施しました。

石油環境対策基盤等整備事業(270百万円)

潤滑油製造事業者の事業環境整備や環境負荷低減等の課題への対応に対する補助等を行いました。

環境対応型石油製品販売業支援事業(550百万円)

給油所周辺の土壌の環境保全、地球環境問題への対応を図る観点から、給油所における土壌汚染の未然防止・拡大防止対策等、揮発油販売業者が行う環境保全対策に対して、支援を実施しました。

地域エネルギー供給拠点整備事業(4,164百万円)

給油所撤退時における地下タンク等の放置を防止するとともに、石油製品の供給不安地域等において給油所が事業継続を行えるよう支援しました。

地下タンク漏えい防止規制対応推進事業(2,200百万円)

消防法関連法令改正により地下タンクからの危険物漏えい防止措置等の義務が課されるSS に対して、消防法関連法令の措置猶予期間における激変緩和措置としての支援を行いました。

次世代大気環境改善効果分析事業(171百万円)

次世代自動車・燃料技術による大気環境改善を効果的かつ効率的に推進するため、自動車排出ガスが大気環境に与える影響を高精度に予測する手法の構築を実施しました。

(3)石油製品の品質確保

石油製品品質確保事業費補助金(1,700百万円)

石油製品の適正な品質を確保するため、全国約4万給油所においてサンプル(ガソリン等)を試買・分析する事業に対し支援を実施しました。また、分析技術レベルの向上を図るため、分析技術の研究開発等に対する支援を実施しました。

揮発油等の品質の確保等に関する施行規則法律の改正

マルポール条約附属書Ⅵにおいて一般海域において使用する燃料油の硫黄分濃度の基準が2012年1月1日から3.5%以下とされることに伴い、揮発油等の品質の確保等に関する法律施行規則に定める重油の硫黄分濃度の規格を改正しました。また、E10対応ガソリン車限定でE10を販売することができるよう揮発油規格の特則としてエタノール及び酸素分の上限引き上げ、JIS 改正に伴う規定の追加、軽油規格の追加を行い、新たな軽油中の酸化安定度の測定方法に係る告示を制定しました。

(4)石油産業の設備等を活用した水素の供給インフラ整備

高効率水素製造等技術開発費補助金(80百万円)

水素製造に多大なポテンシャルを有する石油産業の特徴を活かした水素供給システムの確立に向けた製油所で高純度な水素を製造するための膜分離技術の開発を行いました。

マルチステーションの整備

水素供給インフラ(水素ステーション)の整備にあたっては、経済的に成立をさせるため、エネルギー事業者の経営方針に沿って水素供給インフラに併設してガソリン、CNG等のインフラ設備を併設することや、他の要素を取り入れたマルチステーションなども整備していくことを検討しました。